Theo Hiến pháp năm 2013, xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) là đơn vị hành chính thấp nhất trong phân định các đơn vị hành chính ở Việt Nam. Ở các đơn vị hành chính cấp xã, chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) có trách nhiệm thực hiện tốt và đầy đủ chức năng, nhiệm vụ đã được pháp luật quy định.

Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nói: “cấp xã là gần gũi dân nhất, là nền tảng của hành chính. Cấp xã làm được việc thì mọi việc đều xong xuôi”(1). Để cấp xã “làm được việc”, bên cạnh sự lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp ủy đảng, sự tham gia của các tổ chức chính trị - xã hội, sự tận tụy, trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức và những người hoạt động không chuyên trách,… thì việc xác định minh bạch, rõ ràng chức năng, nhiệm vụ và tổ chức của chính quyền cấp xã giữ một vai trò rất quan trọng. Tuy nhiên, quá trình thực hiện, bên cạnh những kết quả đạt được, vẫn còn một số vấn đề cần được sửa đổi, bổ sung để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã.

1. Về Hội đồng nhân dân cấp xã

Hội đồng nhân dân (HĐND): “là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”(2). Từ đó, chức năng, nhiệm vụ của HĐND (có 8 điểm theo Luật tổ chức chính quyền địa phương(3), chủ yếu gồm: ban hành nghị quyết hoặc quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương; quyết định công tác nhân sự (bầu cử, bãi nhiệm, miễn nhiệm,…) và công tác đầu tư, thu chi ngân sách...; về tổ chức thực hiện hoạt động giám sát; …

 Thời gian qua, căn cứ vào nhiệm vụ, quyền hạn đã được quy định tại Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương, HĐND cấp xã ở các địa phương trong cả nước đã thực hiện theo thẩm quyền được giao, quyết định nhiều vấn đề quan trọng có tác động mạnh mẽ đến sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. HĐND đã tổ chức nhiều kỳ họp, thông qua nhiều nghị quyết; trong đó có các nghị quyết chuyên đề. Các nghị quyết của HĐND cấp xã ban hành đã kịp thời tạo cơ sở pháp lý để Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã triển khai đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, các nghị quyết của Đảng bộ cấp trên và Đảng ủy xã vào mọi hoạt động quản lý, phù hợp với đặc điểm của xã, phường, thị trấn; đáp ứng yêu cầu thực tiễn đang đặt ra. Bên cạnh đó, HĐND cấp xã cũng đã chú trọng thống nhất, cụ thể hóa quy trình ban hành nghị quyết. Qua đó, chất lượng các nghị quyết đã được nâng lên. Việc tổ chức tốt khâu ban hành nghị quyết của HĐND cấp xã đã tạo thế chủ động giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội của địa phương. Quá trình xây dựng các nghị quyết đều tuân thủ các quy định của pháp luật, được thẩm tra kỹ và nhận được sự phản biện, đóng góp ý kiến của các đại biểu, các tổ chức chính trị - xã hội. Phần lớn các nghị quyết của HĐND có chất lượng cao, tạo được sự ủng hộ của nhân dân.

 HĐND cấp xã đã chú ý việc thực hiện chức năng giám sát và đạt được những kết quả nhất định. Nhiều HĐND cấp xã đã chủ động tìm tòi và áp dụng các hình thức, biện pháp giám sát, kiểm tra phù hợp với tình hình thực tế. Qua việc nghe và xem xét các báo cáo, qua việc chất vấn và trả lời chất vấn, việc tổ chức các đoàn đã giám sát, kiểm tra xuống tận các thôn bản ở cơ sở để thu thập ý kiến của cử tri, giúp HĐND cấp xã nắm tình hình, có ý kiến kịp thời về nhiều vấn đề bức xúc cần được giải quyết. Hoạt động giám sát của HĐND cấp xã có những đóng góp tích cực vào việc giải quyết nhiều vụ, việc tiêu cực, hạn chế việc vi phạm pháp luật xảy ra ở địa phương. Nhiều đoàn giám sát đã phát hiện được những sai phạm trong việc chấp hành pháp luật ở cơ sở để kiến nghị cấp có thẩm quyền giải quyết xử lý kịp thời; phát hiện những tiêu cực trên các lĩnh vực như giải phóng mặt bằng, đầu tư xây dựng cơ bản, thu chi ngân sách, chính sách đối với giáo dục, xóa đói giảm nghèo...

 Nhiều HĐND cấp xã đã phát huy tốt hoạt động giám sát của đại biểu thông qua việc tiếp dân. Qua đó, giải quyết thắc mắc, khiếu nại, tố cáo của các cá nhân, tổ chức tại địa phương, đảm bảo thực hiện tốt dân chủ ở cơ sở, ngăn chặn hạn chế những hiện tượng tiêu cực trong bộ máy chính quyền cơ sở, góp phần đảm bảo an ninh, trật tự, ổn định chính trị, xã hội.

 Cơ cấu tổ chức của HĐND cấp xã gồm Thường trực HĐND (Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND), các đại biểu HĐND, Ban pháp chế, Ban kinh tế - xã hội. Qua hoạt động, Thường trực HĐND và các đại biểu HĐND cấp xã đã từng bước khẳng định được vai trò, vị trí của mình, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động. Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND cấp xã đã tích cực phối hợp với Ủy ban nhân dân (UBND) cùng cấp trong việc chuẩn bị kế hoạch tổ chức hoạt động của HĐND giữa hai kỳ họp như tổ chức một số cuộc giám sát, tiếp dân, sinh hoạt với tổ đại biểu HĐND. Thường trực HĐND đã bám sát quy chế phối hợp cùng Mặt trận Tổ quốc lấy phiếu tín nhiệm các chức danh do HĐND bầu gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND và UBND cấp xã. Đã phối hợp với UBND đưa ra HĐND cấp xã xem xét, bãi nhiệm những đại biểu vi phạm tư cách đại biểu hoặc cho thôi giữ các chức vụ do tín nhiệm thấp. Thường trực HĐND giữ được mối liên hệ thường xuyên với đại biểu HĐND, đôn đốc và theo dõi được việc thực hiện chính sách đối với đại biểu HĐND. Tạo điều kiện cho các đoàn công tác của HĐND cấp trên và Đoàn đại biểu Quốc hội ở địa phương về công tác.

Tuy nhiên, quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của HĐND cấp xã còn có những hạn chế, tồn tại. Cụ thể như sau:

 Một là, các nghị quyết chuyên đề của HĐND cấp xã để giải quyết các vấn đề đang bức xúc của địa phương còn chưa kịp thời. Ví dụ như công tác giải phóng mặt bằng; công tác vệ sinh môi trường;… Việc xem xét thảo luận  các dự thảo nghị quyết, đề án trình HĐND vẫn còn hiện tượng nặng về hình thức nên ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu quả thực hiện.

 Hai là, công tác giám sát là một trong các nhiệm vụ quan trọng của HĐND, nhưng một số HĐND cấp xã chưa xây dựng được lịch hoạt động giám sát định kỳ hoặc có xây dựng nhưng mang tính hình thức, không tổ chức thực hiện. Các đoàn giám sát xuống cơ sở nhiều khi chưa phân biệt rõ được mục đích, tính chất, nội dung của cuộc giám sát và việc chuẩn bị các bước cần thiết chưa chu đáo nên kết quả giám sát chưa cao, các kết luận thường chung chung, thiếu tính thuyết phục, chưa phản ánh đúng bản chất của vấn đề. Vì vậy, đánh giá, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện các kết luận, các kiến nghị không có hiệu quả.

 Ba là, việc thực hiện giám sát tại kỳ họp, thông qua việc xem xét báo cáo của thường trực HĐND, UBND; thông qua việc chất vấn và trả lời chất vấn còn nhiều bất cập. Việc gửi tài liệu kỳ họp đến tay đại biểu HĐND còn chậm, không đảm bảo thời gian ít nhất 5 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp theo quy định. Hầu hết các kỳ họp khi đại biểu đến họp mới có tài liệu, nên không có thời gian nghiên cứu. Việc giám sát theo chuyên đề đối với các nội dung: thực hiện Nghị quyết về phát triển kinh tế - xã hội; việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; việc thu, chi ngân sách địa phương; việc xây dựng văn hóa khu dân cư; việc dạy thêm học thêm và các khoản thu khác của nhà trường; về kế hoạch phòng chống bão, lụt, úng hàng năm; kế hoạch thực hiện nghị quyết của HĐND cấp trên… Đây là các hoạt động quan trọng, nhưng lại là khâu yếu nhất của HĐND cấp cơ sở, do hầu hết các đại biểu HĐND hạn chế kiến thức về quản lý và chuyên môn nên việc giám sát các hoạt động này ít được thực hiện và còn mang tính hình thức. Ngoài ra, việc tổ chức các hình thức giám sát còn nghèo nàn, thời gian tiến hành giám sát ngắn, chủ yếu là đi nghe báo cáo của các tổ chức hoặc cá nhân. Từ đó, việc tìm hiểu thông tin không được tỷ mỷ độ chính xác không cao, chưa đạt được mục đích, yêu cầu đề ra.

 - Việc đôn đốc, kiểm tra và giám sát UBND cùng cấp trong việc thực hiện nghị quyết HĐND và giám sát hoạt động của các cơ quan, tổ chức khác đóng tại địa bàn xã còn nhiều khiếm khuyết. HĐND nhiều xã không thể thực hiện được nhiệm vụ này do hạn chế về trình độ và bị cản trở việc thực hiện quyền giám sát. Việc tổ chức các cuộc họp thường xuyên của Thường trực HĐND chưa được thực hiện tốt hoặc thường lồng ghép vào các cuộc họp khác kết hợp với nhiều nội dung.

 - Luật quy định HĐND cấp xã thành lập Ban pháp chế và Ban kinh tế - xã hội nhưng lại hoạt động kiêm nhiệm, không còn các Tổ đại biểu của HĐND cấp xã như trước đây. Quá trình thực hiện luật nhiều ý kiến cho rằng như vậy làm “phình” bộ máy và phát sinh đòi hỏi chế độ, chính sách đối với người giữ chức danh Trưởng ban, Phó trưởng ban của HĐND cấp xã(4).

2. Về Ủy ban nhân dân cấp xã

 UBND cấp xã “do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên”(5). UBND cấp xã hoạt động thông qua các phiên họp tập thể của UBND; sự chỉ đạo, điều hành của Chủ tịch UBND. Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, UBND cấp xã phải thể hiện vai trò quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các mặt, các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội ở địa phương; đồng thời, cũng là cơ quan quản lý việc chấp hành, thực hiện các quyết định, chỉ đạo của HĐND cấp xã và UBND cấp huyện gắn với các chủ trương của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước. Thể hiện trên các hoạt động kinh tế - xã hội, văn hóa, an ninh, quốc phòng và môi trường xã hội trên địa bàn. Đến nay, phần lớn cấp xã đã có đường ô tô đến được trung tâm; cơ sở vật chất phục vụ sự nghiệp giáo dục - đào tạo, y tế, văn hóa được quan tâm đầu tư; đạt chuẩn phổ cập giáo dục tiểu học và trung học cơ sở; công tác chăm sóc sức khỏe của nhân dân được duy trì, không để dịch bệnh lớn xảy ra; tỷ lệ hộ nghèo giảm hàng năm; bản sắc văn hóa được duy trì và phát huy; đời sống vật chất tinh thần của người dân được nâng lên rõ rệt; quốc phòng, an ninh được củng cố và giữ vững; các hoạt động tư pháp được thực hiện khá tốt; cải cách thủ tục hành chính có bước chuyển biến rõ rệt. Nhiều xã, phường, thị trấn đã xây dựng được quy chế làm việc và duy trì hoạt động theo quy chế. Quy chế làm việc của cấp xã đã đề cao được trách nhiệm cá nhân của từng thành viên UBND; trách nhiệm của Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp xã, đơn giản hóa các thủ tục hành chính; ràng buộc trách nhiệm trong giải quyết các công việc; chống phiền hà, tham nhũng, thực hành tiết kiệm chống lãng phí; đảm bảo nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động, phục vụ tốt nhất cho các tổ chức, đơn vị kinh tế và nhân dân.

 Tuy nhiên, hoạt động của UBND cấp xã hiện vẫn còn những mặt hạn chế, tồn tại sau:

 Một là, hoạt động quản lý hành chính của UBND một số xã, phường, thị trấn … còn yếu, tùy tiện; cá biệt ở một số nơi có biểu hiện chưa tổ chức hoạt động theo quy định của pháp luật, nặng về tập quán, thói quen, tình cảm... Việc ban hành các quyết định, văn bản quản lý, áp dụng pháp luật còn nhiều sai sót, không đúng thẩm quyền, thể thức. Giải quyết một số vụ việc sai luật, nhất là trong lĩnh vực quản lý đất đai, tài chính, xử lý vi phạm...

Hai là, việc tổ chức điều hành thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế, văn hóa, giáo dục, y tế, an ninh trật tự, thu, chi ngân sách... còn lúng túng. Năng lực công tác, tính chủ động trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ chưa cao, chưa thực hiện tốt chức năng là cơ quan chấp hành của HĐND.

 Ba là, một số nơi UBND có xu hướng đẩy việc xuống cho thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố, tự biến thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố thành cấp trung gian, làm cho các trưởng thôn, tổ trưởng dân phố phải làm những việc vốn là thuộc nhiệm vụ của UBND xã, phường, thị trấn... Ví dụ như: thu thuế, tuyên truyền phố biến pháp luật, văn hóa thông tin... trong khi tổ chức thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố chỉ thuần túy là các tổ chức cộng đồng dân cư, không phải là tổ chức hành chính cấp dưới của xã, phường, thị trấn. Từ đó, dẫn tới hiệu quả hoạt động và chất lượng công việc thấp. Công tác nắm tâm tư nguyện vọng và vận động quần chúng của nhiều xã, phường còn nhiều yếu kém.

 Bốn là, quy trình, thủ tục hành chính tuy đã được rà soát, điều chỉnh nhưng vẫn còn rườm rà. Sự phối hợp giữa các cơ quan trong giải quyết công việc ở một số lĩnh vực liên quan đến thẩm quyền của nhiều ngành, nhiều cấp còn thiếu chặt chẽ, đồng bộ. Các lĩnh vực công việc được thực hiện theo cơ chế một cửa liên thông chưa nhiều. Một số cán bộ, công chức tha hóa về đạo đức, lối sống dẫn đến những quyết định hành chính hoặc hành vi gây ảnh hưởng xấu đến hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương.

 Năm là, trong hoạt động điều hành của UBND cấp xã còn có tình trạng không phân biệt được việc nào Chủ tịch UBND quyết định, việc nào tập thể UBND quyết định nên gây nhiều khó khăn, trở ngại khi thực hiện. Đặc biệt là khi xảy ra sai phạm khó xác định lỗi thuộc về tập thể UBND hay thuộc về Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND. Mặt khác, do chưa phân định rõ chức năng, thẩm quyền nên có nơi, cán bộ, công chức của UBND cấp xã lợi dụng chức vụ, quyền hạn để trục lợi cá nhân, gia đình thậm chí cho cả dòng họ gây ra sự bất bình trong nhân dân.

 Sáu là, do năng lực quản lý, điều hành yếu kém nên một số nơi UBND cấp xã không kiểm soát được tình hình, để mặc cho thôn xóm tự đề ra quy chế, hương ước trái với quy định của pháp luật như việc tự đặt ra các hình thức xử phạt và mức phạt không đúng quy định (bằng thóc hoặc bằng tiền), cho rằng “phép vua thua lệ làng” khiến cho tình hình trị an ở nông thôn vốn đã phức tạp nay càng phức tạp hơn. Bên cạnh đó, việc giải quyết công việc còn chịu ảnh hưởng bởi mối quan hệ họ mạc, làng xóm, quen biết nên làm cho nội bộ của UBND cấp xã một số nơi mất ổn định, sinh ra bè phái, làm giảm hiệu quả điều hành và làm mất lòng tin của nhân dân ở chính quyền nói chung và UBND cấp xã nói riêng.

3. Những vấn đề đặt ra và hướng giải quyết đối với xây dựng chính quyền địa phương nhìn từ góc độ chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy

Thứ nhất, cần thực hiện nghiêm túc chủ trương của Đảng về phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương theo hướng: “Việc nào do cấp nào quản lý và giải quyết sát thực tiễn hơn thì giao nhiệm vụ và thẩm quyền cho cấp đó”, xóa bỏ dấu ấn của cơ chế cấp dưới xin ý kiến chỉ đạo hoặc phê duyệt của cấp trên. Tiếp tục rà soát, xác định rõ nhiệm vụ và thẩm quyền của chính quyền cấp xã theo hướng “một cấp”: những công việc giải quyết theo nhu cầu của người dân mà cấp xã quyết định được thì giao quyền cho chính quyền cấp xã thực hiện và chịu trách nhiệm trước pháp luật; công việc giải quyết theo nhu cầu của người dân phải qua cả chính quyền cấp xã và chính quyền cấp huyện thì giao cho cấp huyện thực hiện.

Thứ hai, xác định và phân biệt rõ thẩm quyền, trách nhiệm của tập thể UBND cấp xã với thẩm quyền, trách nhiệm của Chủ tịch UBND cấp xã trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn. Thống nhất thực hiện nguyên tắc “tuân thủ pháp luật và việc ai nấy làm”, chính quyền cấp xã chỉ giải quyết nhu cầu và phục vụ người dân theo đúng các nhiệm vụ đã được pháp luật quy định. Không chuyển việc hoặc đẩy việc thuộc trách nhiệm của cấp huyện xuống cấp xã thực hiện; không chuyển việc thuộc trách nhiệm của cấp xã cho thôn, tổ dân phố thực hiện. Khắc phục xu hướng hành chính hóa hoạt động của thôn, tổ dân phố, hạn chế tính tự quản của cộng đồng dân cư.

Thứ ba, cần phân biệt tổ chức bộ máy và cơ chế hoạt động của chính quyền ở khu vực đô thị, nông thôn và hải đảo với những quy định mang tính đặc thù. Nghiên cứu sửa đổi quy định HĐND cấp xã có 2 ban hoạt động kiêm nhiệm (Ban pháp chế và Ban kinh tế - xã hội), để khắc phục xu hướng “phình” bộ máy, phát sinh thêm chế độ, chính sách đối với chức danh Trưởng ban, Phó trưởng ban của HĐND cấp xã(6). Xác định rõ nhiệm vụ của trưởng thôn, tổ trưởng tổ dân phố theo hướng chỉ tổ chức thực hiện và quản lý các vấn đề mang tính tự quản của cộng đồng dân cư ở thôn, tổ dân phố.

Thứ tư, khẩn trương ban hành quy chế hoạt động của HĐND cấp xã và quy chế làm việc của UBND cấp xã theo Luật tổ chức chính quyền địa phương.

Thứ năm, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính ở UBND cấp xã, trong đó tập trung rà soát nhằm bảo đảm rút ngắn quy trình xử lý, giảm số lượng và đơn giản hóa, chuẩn hóa nội dung hồ sơ thủ tục hành chính; thực hiện cơ chế một cửa, cơ chế một cửa liên thông trong giải quyết thủ tục hành chính. Triển khai có hiệu quả Quyết định số 09/2015/QĐ-TTg ngày 25/3/2015 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế thực hiện cơ chế một cửa, cơ chế một cửa liên thông tại cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Tổ chức thực hiện có hiệu quả việc tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức về quy định hành chính; đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong giải quyết thủ tục hành chính; các dịch vụ công phổ biến được cung cấp trực tuyến ở mức độ 3 trở lên nhằm giảm chi phí, thời gian cá nhân, tổ chức khi giải quyết thủ tục hành chính ở cấp xã những nơi có đủ điều kiện.